“Bomba legislativa”; “Autogolpe al Estado de las Autonomías”; “Fraude constitucional”. Algunos de los calificativos que la oposición dedicó en el Congreso a las enmiendas 87 y 88 del proyecto de reforma de la Ley de Financiación de las comunidades, destinadas a modificar la Ley General de Sanidad y la de Cohesión y Calidad del SNS, han obligado a poner en claro las luces y sombras legales de este proyecto. Los expertos consultados por EG no constatan muchos visos de inconstitucionalidad (lo que no quiere decir que no pueda haber recursos); el proyecto, señalan, no deja lugar a muchas dudas a nivel jurídico, aunque se aleja mucho de lo que éticamente sería deseable.
Así responde Rafael Ariño, abogado y socio fundador del bufete Ariño y Villar, sobre la primera de las dudas que pesan sobre estas enmiendas. ¿Ponen en riesgo la seguridad jurídica al incluir cambios relativos al gasto sanitario y farmacéutico, utilizando para ello la vía de la enmienda en un proyecto de ley que no tiene nada que ver con el contenido de esas enmiendas? “Naturalmente que sí, pero no es algo que pueda tener efectos jurídicos, solo tiene efectos éticos”, dice.
Ariño coincide con lo señalado por varios diputados: esta práctica es demasiado común, “pero no supone ni inconstitucionalidad ni nulidad”. A su juicio, mientras no exista “una norma clara” en el reglamento del Congreso y del Senado que impida a los grupos presentar en los textos a aprobar enmiendas que no se relacionen con la materia objeto de los mismos, los grupos seguirán utilizando esa técnica para introducir lo primero que se les ocurra. Este mismo argumento permite a Ariño desmontar las acusaciones de “fraude constitucional” lanzadas por el PNV, que acusó al PP de haber eludido el debate político “en sede gubernamental, en sede incluso prelegislativa y en sede parlamentaria” a través de una enmienda con ocasión de otro proyecto.
Según Carme Briera, abogada del área de Derecho Público de Clifford Chance, actuar vía enmienda “no es reprobable constitucionalmente siempre y cuando tales enmiendas guarden una mínima conexión con el texto enmendado”. Y en añade: “No es descartable en absoluto que se pueda apreciar la mínima conexión material constitucionalmente requerida entre el texto de la iniciativa y la modificación de la Ley General de Sanidad introducida, pues la enmienda tiene por objetivo la racionalización del gasto farmacéutico con clara incidencia en el principio de estabilidad presupuestaria, objeto de la citada Ley 2/2012”.
Solventando dudas
El hecho de que tanto el grupo vasco como UPN se pronunciaran en el debate de una iniciativa que establece un marco de financiación para las comunidades de régimen común arroja nuevas preguntas. Ariño explica que la legislación estatal básica se dicta con efectos en todo el territorio nacional; lo que ocurre es que los conciertos vasco y navarro “son excepciones” al régimen general, de manera que sus conciertos “prevalecerán”, según este experto, en lo que sean incompatibles con la reforma.
Aquí podría entrar en juego el carácter ‘voluntario’ de los techos de gasto; un componente que refuerza las enmiendas frente a otra crítica: la que acusa al Gobierno de aprovechar la tramitación de una ley orgánica (la de Estabilidad) para modificar disposiciones (entre otras, la que modifica la Ley General de Sanidad) con rango de ley ordinaria. Según Briera, el texto establece expresamente, en su disposición final undécima, el carácter ordinario de algunas disposiciones. “En principio no es reprobable constitucionalmente, a menos que pudiera considerarse que la modificación de la Ley General de Sanidad incorpora una regla de gasto sujeta a reserva de ley orgánica”, señala. Y en este sentido, como elemento para poder defender el carácter ordinario de esta modificación, habría que ponderar el hecho de que la adhesión al instrumento de sostenibilidad “no es obligatoria”, a diferencia de la regulación contenida en la Ley de Estabilidad, que sí lo es.
Tampoco tiene cabida la posibilidad de esgrimir un “desconocimiento de fuentes” en relación a la Comisión Delegada para Asuntos Económicos, órgano que quedaría habilitado para revisar determinados preceptos relativos a la delimitación del gasto farmacéutico. Si bien este órgano no tiene capacidad para modificar artículos de una ley, “la competencia se la estaría dando la propia norma”, según Ariño. Este experto no ve un recurso de inconstitucionalidad, a no ser que alguna norma de la Ley Ordinaria sea incompatible con la Ley Orgánica. Pero teniendo en cuenta que se trata de un asunto tan politizado, nada es descartable. ¿Qué podría decir el Constitucional? “Imposible saberlo —dice Juan Gillard, de Sánchez de León Abogados—, ya que dependerá de la mayoría de magistrados que lo ocupen en su día cuando se dicte sentencia”.
Acercarse a las modificaciones de la Ley General de Sanidad y de la Ley de Cohesión desde un enfoque puramente jurídico es extremadamente difícil. Los expertos consultados por EG lo confirman. Al tratarse de un asunto tan orientado políticamente, hay quien declina la oportunidad de posicionarse y quien traslada una posición “jurídico-política” al respecto.
“Nos posicionamos a favor de una recuperación del Estado central en financiación sanitaria y en detrimento de las comunidades porque ahora tenemos un sistema de irresponsabilidad total por parte de los mayores ordenantes de pagos, un endeudamiento sin control”, dice Juan Gillard, abogado de Sánchez de León Abogados. Pero matiza: sería cuestionar el modelo actual e ir hacia uno “mixto”.
Él mismo reconoce la dificultad de la tarea. “El PSOE tiene un modelo pero el problema del PP es que no lo tiene definido. Con estas enmiendas han tocado el núcleo duro de los programas de muchos partidos, que a falta de otros argumentos hacen de la sanidad su caballo blanco. El consenso sanitario es imposible”, concluye.
